Тарасов н юридические конструкции 09.08.2018 – Категория: Страховое право

Актуальность темы исследования связана с тем, что современное развитие теории и практики местного самоуправления, муниципального права ограничивается недостаточностью теоретической разработанности муниципальных юридических конструкций, не полной проясненностью их правового содержания, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Недостаточно разработаны и принципы юридического конструирования в муниципальном праве. Отсюда, в том числе, недостатки нормативного юридического конструирования, дефектность и пробельность норм и нормативных систем муниципального права.

История развития местного самоуправления в современной России и его правовых основ, насчитывающая несколько этапов, показывает, что этапность этого развития обусловливается изменением, а то и сменой муниципальных юридических конструкций, их правового содержания, их правоотношений, которые выражаются как в изменении субъектного и объектного состава муниципальных правоотношений, так и в изменении самих субъект-субъектных правоотношений, их отношений с правовым окружением.

В то же время можно проследить, что существенные черты основных муниципальных юридических конструкций сохраняются на протяжении всего современного периода развития местного самоуправления (с года), в связи с чем правомерно говорить об этом развитии как едином процессе, сохраняющем преемственность своих этапов.

Начало очередного этапа развития местного самоуправления и его правовых основ можно датировать годом, когда был принят и опубликован Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября года №Ф3 (далее также - Федеральный закон №Ф3), пришедший на смену Федеральному закону «Об общих принципах организации местного

В своей работе при анализе фундаментальных правовых категорий автор опирался на научные исследования таких, специалистов в области теории права и правовых систем, как С.С. Алексеев, Д.А. Керимов, H.H. Тарасов, Н.В. Козлова, O.E. Кутафин, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Чулюкин, В.Е. Чиркин, М. Ориу, Ж. Ренар и др.

Определяющую роль в формировании позиции автора в сфере местного самоуправления, конституционного и муниципального права сыграли труды таких ученых, как С.А. Авакьян, Е.Г. Анимица, Г.В. Атаманчук, A.A. Акмалова, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, H.A. Богданова, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, JI.A. Велихов, И.В. Выдрин, Т.М. Говоренкова, JI.H. Еремеева, A.A. Замотаёв, В.Н. Иванов, А.Н. Костюков, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Лексин, В.Я. Любовный, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, A.A. Сергеев, А.Я. Слива, Б.В. Смирнов, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, A.A. Уваров, В.И. Фадеев, А.Н. Швецов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шомина, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев, С.Н. Юркова.

В диссертационном исследовании автор использовал работы, в том числе диссертации и авторефераты, специалистов в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей, появившиеся в последние годы: C.B. Вобленко, В.В. Волкова, А.Г. Гладышева, В.Л. Глазычева, А.Н. Дементьева, М.Ю. Дитятковского, С.С. Исуповой, Е.А. Кодиной, Э.Э. Маркварта, А.Н. Максимова, Н.М. Миронова, Н.И. Мироновой, С.А. Огаркова, В.И. Патрушева, Л.И. Прониной, Л.Г. Рагозиной, О.Л. Савранской, И.В. Стародубровской, C.B. Шипова.

Необходимо отметить, что использование общенаучного инструментария в современных правовых исследованиях следует признать недостаточным. Исследователи больше опираются на традиционные правовые методы исследования: диалектический и формально-юридический; сравнительно-правовой и сравнительно-исторический; социологический, политологический, обзор которых, в частности, дан в монографии A.A. Акмаловой «Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации» (М., Прометей, ).

В то же время в теории местного самоуправления и в муниципальном праве накопилось достаточно проблемных вопросов, которые не получили, на наш взгляд, удовлетворительного решения с помощью перечисленных выше традиционных методов правового анализа. Прежде всего это касается муниципальных юридических конструкций и вопросов их взаимосвязи с эквивалентными им реальными социальными и социально-экономическими системами.

Объектом исследования являются правоотношения субъектов местного самоуправления между собой и с субъектами правового окружения; взаимоотношения юридических конструкций с эквивалентными им реальными социальными системами.

Предметом исследования являются система местного самоуправления, муниципальные юридические конструкции, эквивалентные им реальные социальные (социально-экономические) системы, основы системно-структурного подхода к правовым исследованиям.

Цель исследования состоит в выявлении общенаучных и научно-правовых оснований системно-структурного подхода к правовым исследованиям; в применении системно-структурного подхода к исследованию и описанию системы местного самоуправления и ее элементов, муниципальных юридических конструкций, их элементов, их правоотношений между собой и с правовым окружением. Целью работы является также исследование реальных социальных и социально-экономических систем, эквивалентных основным муниципальным юридическим конструкциям, соответствие их структурных составляющих элементам юридических конструкций, влияние последних на соответствующие им элементы реальных систем для уяснения актуальных вопросов таких взаимодействий.

В логическом единстве с указанными целями находятся вопросы изучения модели взаимодействия государства и местного самоуправления, оснований российского муниципализма в целом и места в нем муниципальных юридических конструкций.

Методологическая основа диссертации представлена системно-структурным подходом к правовым исследованиям, имеющим основания в общенаучной методологии, адаптированной автором для целей исследования муниципального права и муниципальных юридических конструкций, а также традиционными методами правового анализа, указанными выше.

Автор предлагает считать основаниями системно-структурного подхода некоторые, подходящие для специфики правового анализа и схожие по степени концептуальной абстракции с правом, аспекты общей теории систем, теории симметрии, теории юридического института М. Ориу, Ж. Ренара и их школ, теории целеустремленных систем, основу которой составили работы Р. Акоффа и Ф. Эмери, социологические представления о социальных группах и социальных институтах.

Из общей теории систем для основы системно-структурного подхода взяты, прежде всего, общие представления о структуре системы («первичные» элементы, взаимоотношения между ними, «системообразующий фактор»), закон системности (любой объект можно представить как систему и любой объект-система принадлежит хотя бы к одной системе объектов данного рода), понятие среды (окружения) системы, понятия изоморфизма и полиморфизма и закон системного изоморфизма (системного сходства), объясняющий изоморфизм физических, биологических и социальных законов и инвариантность организационных отношений и связей относительно форм движения материи.

Из теории симметрии важными для основы системно-структурного подхода являются понятия симметрии, асимметрии и диссимметрии и принцип Кюри как одна из форм принципа причинности. Еще одну форму принципа причинности дают Р. Акофф и Ф. Эмери в понятии «продуцент -продукт» (необходимое, но недостаточное условие для достижения результата, требуется «сопродуцент»).

Одну из основ системно-структурного подхода в исследованиях юридических конструкций муниципального права составляют представления М. Ориу, Ж. Ренара и их последователей о корпоративном или персонифицированном институте, включающем три основные составляющие: идею (цель) деятельности,1 которую необходимо осуществить в рамках социальной группы, организационную власть и проявление общности, которые возникают внутри социальной группы в связи с единой идеей и ее реализацией, а также длительность существования института как его важнейшую характеристику.

В современных социологических исследованиях сформировано схожее понятие «социального института», представленного как система, элементами которой являются персонал, социальные функции («системообразующий фактор»), социальное оснащение и результаты функционирования. Более локальным является сформулированное Р. Акоффом и Ф. Эмери понятие «социальной группы». Понятия социального института и социальной группы используются в работе для анализа реальных социальных систем, эквивалентных основным муниципальным юридическим конструкциям.

Применимость общей теории систем как общенаучной методологии к исследованию права обусловливается в немалой степени тем, что уровень концептуальной абстракции, присущий категориям общей теории систем, сходен с тем уровнем абстракции, который присущ категориям права.

Среди традиционных методов правового исследования особенно широко автор использовал диалектический метод анализа «общего», «особенного» и «отдельного» для выделения типичных сторон основных юридических конструкций муниципального права и эквивалентных им реальных систем.

В работе автор широко опирался на достижения теории права, конституционного и муниципального права.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации года, Европейская хартия местного самоуправления (далее также — Хартия), федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные нормативные правовые акты. В работе использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты других федеральных судов по вопросам муниципального права и смежных отраслей права.

Из федеральных законов, помимо указанных выше Федерального закона №Ф3 и Федерального закона №ФЗ, особенно широко в работе автор использовал Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября года № ФЗ (далее - Федеральный закон №ФЗ); Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня года № ФЗ (далее - Федеральный закон № ФЗ); Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря года № ФЗ (далее — ЖК РФ); Гражданский кодекс Российской Федерации от

30 ноября года МФ3 (далее - ГК РФ); часть первая; (далее соответственно - ГК РФ); Бюджетный кодекс Российской Федерации от

31 июля года № ФЗ (далее - БК РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля года № ФЗ (далее - НК РФ), часть первая, часть вторая (далее соответственно — НК РФ, часть 1; часть 2); Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря года № ФЗ (далее - ГрК РФ).

В процессе работы над диссертацией изучен и использован большой научный, монографический материал отечественных и зарубежных ученых по общеправовым, общенаучным, муниципально-правовым и конституционно-правовым вопросам.

Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, Всероссийской переписи населения года, материалы журнальных публикаций, архива Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, данные исследований, проводимых Всероссийским советом местного самоуправления, Общероссийским Конгрессом муниципальных образований, экспертными организациями, программные и иные материалы органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований, факты реальной практики правоприменения законов и нормативных актов.

Научная новизна исследования заключается в использовании категорий общенаучного знания, наряду с традиционными методами правовых исследований, для описания и правового анализа основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных социальных (социально-экономических) систем, их элементов, взаимоотношений этих элементов между собой и с правовым окружением, для анализа системы местного самоуправления и ее элементов, моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, российского муниципализма в целом.

Проведенные исследования дают возможность сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной значимостью и новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:

1. Автор формулирует понятие муниципально-правового образования как юридической конструкции, которую можно рассматривать как муниципально-правовую систему, состоящую из элементов, их правоотношений, объединенных «системообразующим фактором» - целью системы. Муниципальные юридические конструкции - субъекты и объекты местного самоуправления — имеют эквивалентами реальные социальные (социально-экономические) системы на их муниципальном уровне, отраженные в юридических конструкциях средствами права.

2. Соответственно в диссертации обосновывается представление о должной эквивалентности (системной соотнесенности, системном сходстве) правовых и реальных социальных (социально-экономических) муниципальных систем, составляющих муниципальный юридико-социальный комплекс — явление одновременно правовой и социальной действительности. Муниципальные юридические конструкции составляют правовой «полюс» таких комплексов.

Сложные взаимодействия «полюсов» юридико-социального комплекса предполагают влияние муниципальных юридических конструкций на муниципальную действительность и, в свою очередь, отражение муниципальной действительности в муниципальных юридических конструкциях.

3. Автором предложено понятие цели муниципально-правовых образований как целеустремленных публично-правовых систем, выделены их главная и функциональные цели, сформулированы принципы программно-целевого управления муниципальными образованиями.

Поскольку реальные муниципальные системы, как системы социальные, являются целеустремленными системами в силу своей природы, постольку и их правовые эквиваленты - муниципальные юридические конструкции — имеют цели, носящие правовой характер. При этом цели муниципально-правовых образований могут быть как объективными, отражающие цели эквивалентных им реальных социальных систем, так и нормативными, после установления их в этом качестве правовыми нормативными актами. Цель муниципально-правовой системы является ее «системообразующим фактором», вокруг которой должны формироваться все ее элементы и их правоотношения.

Предлагаются следующие основные составляющие процесса формирования нормативных целей муниципального образования.

Первое. Главная цель муниципального образования имеет определенные, объективно заданные параметры: черты социального идеала; направленность на сохранение и развитие упорядоченной и устойчивой целостности муниципального образования. Именно в этих объективных рамках необходимо выявить и нормативно оформить общие цели территориального публичного коллектива (населения) данного муниципального образования.

Второе. Необходимо определить «древо целеустремления» муниципального образования (последовательность и взаимосвязь целей и задач), реализацию последовательно определенных целей и задач во времени, определить необходимые для этого средства и условия.

Третье. Следует провести оценку достигнутых результатов, сопоставление их с поставленными целями; оценку затраченных средств в соотношении с достигнутыми результатами и провести коррекцию знаний о средствах, методах и условиях использования средств.

Четвертое. Надо поставить (при необходимости - с коррекцией) цели и задачи очередного этапа движения по «древу целеустремления».

Выявление и нормативизация общих целей публичного коллектива запускает процесс стратегического программирования деятельности и развития муниципального образования. Основные правовые параметры процесса выявления общих целей территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и их нормативизации должны устанавливаться законом, федеральным или региональным.

Каждая из социальных групп (территориальных сообществ), входящих в состав населения муниципального образования, должна быть продуцентом некоторых общих для всех групп объектов или событий. Это делает возможным формирование общей для всех групп цели, а, значит, и общей цели населения муниципального образования.

Особая миссия органов местного самоуправления муниципального образования, население которого состоит из многих социальных групп, -инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели территориальным публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив.

Главная цель населения муниципального образования (территориального публичного коллектива) и самого муниципального образования должны совпадать. Муниципальное образование, как и вся система местного самоуправления, — юридические конструкции, правовые средства для достижения населением (территориальными публичными коллективами) своих главных целей. Это и должно составлять основное правовое содержание местного самоуправления: достижение населением муниципальных образований своих главных целей, используя для этого необходимые и достаточные для данных условий правовые средства.

Однако муниципальное образование и его население — разные системы; и в этом факте таится опасность расхождения их главных целей. Цели муниципального образования, его «древо целеполагания» формулируется «властным центром» муниципального образования, «властвующей элитой» его публичного коллектива и нормативизируются и легитимируются через определенные, легально установленные правовые механизмы.

Конфликт целей «властного центра» муниципального образования и его населения может отражать возникновение тех или иных новых или не учтенных в нормативном «древе целеполагания» потребностей отдельных социальных групп и быть источником развития; по крайней мере, наличие таких потребностей должно учитываться в деятельности органов местного самоуправления. Задача «властного центра» муниципального образования при устойчивом развитии муниципального образования — не допускать перерастания «конфликта целей» среди субъектов местного самоуправления из ситуационного конфликта в антагонистический.

4. Автором обосновывается понятие системы местного самоуправления. Ее составляют муниципальные образования пяти видов (муниципальный район, городской округ, городское поселение, сельское поселение, внутригородская территория города федерального значения), находящиеся в соответствующем правовом окружении и связанные между собой разнообразными взаимоотношениями в группы, образующие вертикально и горизонтально интегрированные структуры. Именно муниципальное образование как юридическая конструкция, по мнению диссертанта, является центральным (основным) элементом системы местного самоуправления.

В систему местного самоуправления автор включает также законодательно установленные объединения муниципальных образований, прежде всего советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации и единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Систему местного самоуправления составляют также правоотношения ее элементов между собой и с государством, и цель системы как «системообразующий фактор».

5. В диссертации раскрыты понятие и виды субъектов местного самоуправления «общей» и «специальной» компетенции, субъектность и объектность как важная сущностная характеристика юридической конструкции.

К субъектам местного самоуправления «общей компетенции» в работе отнесены либо элементы системы местного самоуправления (муниципальные образования и их законом установленные объединения), либо элементы самого муниципального образования (население муниципального образования, институционализированные местные сообщества как организованные социальные группы внутри территориального публичного коллектива, прежде всего организации территориального общественного самоуправления; органы местного самоуправления (включая выборных должностных лиц и главу муниципального образования); граждане, имеющие место жительства (в некоторых случаях — место пребывания) на территории муниципального образования).

Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор предлагает считать объектами местного самоуправления.

Автор предлагает исходить из того, что если два субъекта права, из которых один является субъектом местного самоуправления «общей компетенции», вступают в правовые отношения, содержание которых необходимо и достаточно составляет деятельность, направленная на объекты местного самоуправления, тогда эти отношения следует считать муниципально-правовыми, а другой субъект данных правоотношений при этом также является субъектом местного самоуправления (если не «общей», то «специальной» компетенции).

Автор выделяет основной субъект местного самоуправления — население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования во всей его структурной сложности; основные объекты местного самоуправления — населенный пункт как поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся на соответствующей территории, очерченной границей; вопросы местного значения; власть (прежде всего власть местного самоуправления, а также государственную власть и власть общественную).

Муниципальное образование обладает правовыми свойствами как субъекта, и как объекта местного самоуправления, что составляет его главную правовую особенность (основной субъект-объект местного самоуправления). Муниципальное образование постольку может быть объектом местного самоуправления, поскольку именно его можно рассматривать как систему правоотношений между субъектами местного самоуправления - его элементами, и постольку может быть субъектом местного самоуправления, поскольку именно его можно рассматривать как систему субъектов местного самоуправления — его элементов, которые могут выражать свою волю как волю муниципального образования.

Свойство целеустремленности, которым обладает муниципальное образование, также является свойством субъекта права.

6. Диссертантом выделены основные муниципальные юридические конструкции. Таковыми, по его мнению, являются: муниципальное образование; отдельные виды муниципальных образований; территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования; граждане как субъекты местного самоуправления; органы местного самоуправления и их система в муниципальном образовании; иные публично-правовые образования муниципального права (муниципально-правовые организации, в том числе являющиеся формами юридической институционализации местных (территориальных) сообществ); территория муниципального образования; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс как в целом, так и та его часть, которая находится в муниципальной собственности; населенный пункт.

Основными муниципальными юридическими конструкциями, таким образом, являются субъекты местного самоуправления «общей компетенции», а также те основные объекты местного самоуправления, которые имеют эквивалентами реальные социальные системы.

7. Обоснована и защищается трехуровневая населенческая структура муниципального образования: гражданин как субъект местного самоуправления — юридически институционализированные территориальные (местные) сообщества — территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования.

8. Описывая муниципально-правовые организации как объединение субъектов местного самоуправления для целей осуществления (участия в осуществлении) местного самоуправления, и рассматривая их как особую форму некоммерческих и/или общественных организаций, действующих в системе местного самоуправления, диссертант полагает, что именно развитие и правовая институционализация таких муниципально-правовых организаций и их участие в формировании муниципальной власти является одним из необходимых способов развития местного самоуправления.

9. Диссертант исходит из того, что органы местного самоуправления муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях.

Автор полагает, что эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования; сама же система органов местного самоуправления, помимо структуры, включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы. Необходимость соответствия целей системы органов местного самоуправления и целей муниципального образования должно являться принципом деятельности системы органов местного самоуправления.

Описывая как правовой феномен «перемещение полномочий» между субъектами местного самоуправления по линии население муниципального образования - органы местного самоуправления (как система органов) -организации территориального общественного самоуправления (имея ввиду, прежде всего, «перемещение» таких полномочий, как, например, определение структуры органов местного самоуправления муниципального образования и др.), диссертант полагает необходимым соблюдать определенные принципы такого «перемещения»: вопрос о «перемещении полномочий» должен находиться в исключительной компетенции муниципального образования и его субъектов; «перемещение полномочий» должно быть обратимо (субъекты местного самоуправления должны иметь правовые механизмы как передавать такие полномочия, так и возвращать их вновь); субъект, принимающий полномочие, должен быть сопоставим с тем субъектом, который это полномочие передает.

Автором предложены и раскрыты основания для выделения и описания видов населенных пунктов - города, поселка, сельского населенного пункта.

Классификацию сельских населенных пунктов предлагается основывать на численности населения и количестве основных фондов на один населенный пункт. По этим критериям выделены мельчайшие, мелкие, средние и крупные сельские населенные пункты; определены следующие граничные критерии отнесения населенного пункта к сельскому: численность населения не более жителей, стоимость (количество) основных фондов около млн. рублей и менее (по ценам года).

Города от поселков предлагается различать как по численности населения (людности) — граница городов и поселков, по мнению автора, находится в пределах от 10 до 20 тысяч жителей - так и по объему и качеству градообразующего инфраструктурного комплекса: достаточен ли он для осуществления в необходимом объеме полномочий городского округа.

Предложен новый вид муниципального образования - городская агломерация; к этому виду муниципальных образований потенциально могут быть отнесены городские округа, как правило, административные центры субъектов Российской Федерации, численность населения которых и индекс средних доходов и средних расходов местных бюджетов существенно (в несколько раз) выше, чем соответствующие показатели остальных городских округов. Важным признаком этого потенциального вида муниципальных образований является также то, что он окружен «короной» населенных пунктов всех видов, являющихся муниципальными образованиями.

По критерию численности населения и индексу средних доходов и средних расходов местных бюджетов (который, как очевидно, коррелирует с величиной градообразующего комплекса) выделены три типа городских округов: основу первого составляют крупные города (свыше тысяч населения), основу второго большие и средние города (от до 50 тысяч населения), основу третьего - малые города (менее 50 тысяч населения). По этим критерием выделен также особый тип городских округов — специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды), которые отличаются от остальных городских округов также своей целевой функцией (обслуживание специальной научно-производственной инфраструктуры).

По целевой функции автор предлагает различать «сервисный» и «исполнительный» типы муниципального района. «Сервисный» тип муниципального района — муниципальное образование, осуществляющее в основном межпоселенческие функции. «Исполнительный» тип муниципального района - муниципальное образование, непосредственно осуществляющее большинство вопросов местного значения на своей территории; в составе такого муниципального района поселений может не быть либо их полномочия весьма ограничиваются и передаются муниципальному району. «Исполнительный» тип муниципального района можно предложить как конструкцию для осуществления местного самоуправления в малонаселенных и труднодоступных местностях.

Различаются также и способы формирования системы органов местного самоуправления в указанных типах муниципальных районов: либо преимущественно через формирование представительного органа муниципального района «сервисного» типа из представителей поселений, либо избрание депутатов представительного органа (и, возможно, главы муниципального образования) муниципального района «исполнительного» типа на муниципальных выборах.

Как возможные варианты осуществления местной власти на малонаселенных и труднодоступных территориях автором предлагается юридическая конструкция «государственного поселения» как населенного пункта, управляемого государством, а также юридическая конструкция «поселенческого округа» как особого типа муниципального образования (поселение, реализующее все вопросы местного значения, за исключением тех, которые изъяты из его ведения законом субъекта Российской Федерации).

Предложен принцип системного соответствия (эквивалентности) реальных поселенческих систем (города, поселка, сельского населенного пункта) их правовым эквивалентам (видам муниципальных образований и их типам) как основа устойчивости соответствующих юридико-социальных комплексов.

Автором предлагается, исходя из общесистемных представлений, классифицировать муниципальные образования по следующим семи базовым основаниям:

1) по «первичным» элементам — субъектам и объектам местного самоуправления:

) по основным «первичным» элементам: поселения (включая городские округа) и муниципальные районы; типы городских округов; типы сельских поселений;

) по количеству и статусу (правовым характеристикам) составляющих территориальный публичный коллектив муниципальных образований территориальных (местных) сообществ;

) по количественному и статусному составу граждан муниципальных образований;

) по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции;

2) по особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:

) для муниципальных районов - по типам (муниципальные районы «сервисного» и «исполняющего» типов);

) по особенностям взаимоотношений территориальных сообществ муниципальных образований;

) по особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;

3) по «системообразующему фактору» (целевой функции)'.

) по соотношению главной и функциональной целей муниципальных образований;

4) по «первичным» элементам и особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции»:

) по виду поселений (городские округа, городские поселения, сельские поселения); городские агломерации;

) одновременно по количеству и правовым характеристикам территориальных сообществ муниципальных образований и их взаимоотношениям между собой;

) одновременно по особенностям структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, их статусу и компетенции и их взаимоотношениям внутри системы органов местного самоуправления муниципального образования;

5) по «первичным» элементам и целевой функции:

) поселенческий округ (возможный вид муниципального образования);

) сельскохозяйственное поселение (поселок) (возможный тип сельского поселения):

6) по правоотношениям между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:

) специализированные городские округа (ЗАТО, наукограды);

7) по «первичным» элементам, особенностям правоотношений между субъектами местного самоуправления «общей компетенции» и целевой функции:

) поселенческие округа, сельскохозяйственные поселения (поселки);

) типы ЗАТО (ЗАТО Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ЗАТО Министерства обороны РФ, ЗАТО Министерства промышленности и торговли РФ, ЗАТО Федерального космического агентства);

) возможные типы наукоградов (исходя из научно-производственной специализации градообразующего комплекса наукограда).

Данная классификация, полагает диссертант, дает возможность увидеть как уже имеющиеся в муниципальном праве, так и возможные типизации муниципальных образований.

Предлагается подход к определению советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных юридически институционализированных объединений муниципальных образований как публично-правовых организаций смешанной правовой природы (муниципально-государственной) и как необходимых элементов системы местного самоуправления, организационных способов взаимодействия государства и муниципальных образований.

На основе анализа взаимоотношений государства и муниципальных образований в диссертации сделаны выводы о том, что государство выступает в подобных взаимоотношениях и как субъект местного самоуправления («специальной компетенции»), и как субъект правового окружения для всей системы местного самоуправления, отдельных муниципальных образований, их групп; соответственно и муниципальные образования (равно как и их объединения) выступают в ряде случаев во взаимоотношениях с государством как субъекты государства.

Принимая предложенное ранее другими исследователями выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношения государства и местного самоуправления, автор, подтверждая с позиции системно-структурного подхода такое разделение, формулирует положение, что административная модель реализуется тогда, когда государство во взаимоотношениях с местным самоуправлением выступает в основном как субъект местного самоуправления (причем как «специальной», так и «общей» компетенции); децентрализованная — если государство в основном выступает как субъект окружения системы местного самоуправления и муниципальных образований; дуалистическая — когда во взаимоотношениях ни одна из указанных субъектностей государства не преобладает, у государства при этом отсутствует субъектность местного самоуправления «общей компетенции».

Степень дуалистичности модели определяется количественным соотношением указанных субъектностей государства в этих взаимоотношениях (преобладание централизации в случае увеличения у государства субъектности местного самоуправления и/или увеличения у местного самоуправления делегированной субъектности государства; преобладание децентрализации в случае увеличения у государства субъектности окружения местного самоуправления).

С этих же позиций обоснована действующая российская модель взаимоотношений государства и местного самоуправления как дуалистическая децентрализованная с нарастающими элементами централизации, особенно по отдельным видам муниципальных образований (муниципальным районам и городским округам).

Обосновывается и отстаивается модель государственно-муниципального партнерства по вопросу комплексного и устойчивого развития муниципального образования, при котором основная компетенция по данному вопросу должна принадлежать самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Эта позиция обосновывается тем, что именно тот субъект, который формулирует, нормативизирует и реализует главную цель муниципально-правовой системы, и является основным (главным) субъектом градорегулирования. Таковым является муниципальное образование, его население и его органы местного самоуправления (основное, главное градорегулирование). Вышестоящие системы публичной власти в той степени должны осуществлять градорегулирование, в которой это сопряжено с реализацией функциональной цели муниципального образования (функциональное градорегулирование).

Муниципальное образование должно иметь необходимые и достаточные полномочия и ресурсы для осуществления главного градорегулирования.

В диссертации сформулирован и развит принцип инструментальной полноты правовой системы применительно к местному самоуправлению. Он означает, что правовых средств (правовых инструментов) должно быть необходимо и достаточно для достижения цели соответствующего правоотношения. В связи с этим указан ряд пробелов и дефектов правовой системы местного самоуправления, в том числе такой, как «диссимметрия права» - невозможность вследствие дефекта воли законодателя (диссимметрии воли) сформулировать и легитимизировать внутренне непротиворечивую систему норм как основу тех или иных общественных отношений в местном самоуправлении и как элемент юридической конструкции.

В диссертации предложено понятие «муниципализма», как составной части российского конституционализма, и его структура, включающая правовую доктрину, действующее законодательство, практику применения законодательных норм в сфере муниципального права и смежных отраслей права, основную правовую цель системы местного самоуправления в нашей стране. Муниципальные юридические конструкции составляют нормативную основу муниципализма.

Основная возможная политико-правовая цель местного самоуправления в нашей стране — устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Ключевыми системными источниками правовой доктрины российского муниципализма являются Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Составной частью правовой доктрины являются и системоообразующие муниципальные юридические конструкции (муниципальное образование).

Соответственно автор исходит из того, что создание муниципальных юридических конструкций, их правоотношений и правоотношений их элементов между собой, установление их целеустремлений (если речь идет о субъектах) должно осуществляться законодателем на основании и в соответствии с правовой доктриной муниципализма и фиксироваться в законодательстве; при этом созданные юридические конструкции, их элементы, их правоотношения и целеполагания проверяются и корректируются практикой правоприменения.

Составной частью российского муниципализма является правовая модель современного российского местного самоуправления, основанная на правовой доктрине муниципализма, и включающая в себя законодательные основы, юридические конструкции и иные правовые институты муниципального права, взаимоотношения с правовым окружением системы местного самоуправления и политико-правовую цель, совпадающую с политико-правовой целью муниципализма.

В диссертации предложен принцип устойчивости правовых и эквивалентных им социальных систем как необходимая предпосылка развития муниципальных юридических конструкций и реальных муниципальных систем. Условием устойчивости системы местного самоуправления названа гармоничность (минимальное количество противоречий) его включения в юридико-социальную систему государства (как региона, так и страны); указаны пробелы и дефекты (диссимметрии) системы местного самоуправления, препятствующие возникновению устойчивых муниципальных систем, прежде всего недостаточность у муниципальных образований правового инструментария для формирования механизмов своего программно-целевого управления, для воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории, для осуществления главного градорегулирования, несоответствие объема расходных полномочий муниципальных образований доходным источникам местных бюджетов.

Существенным дефектом системы местного самоуправления является коллизия модели правоотношений и модели бюджетно-налоговых отношений государства и муниципальных образований.

В работе предложены как основные принципы российского муниципализма принцип устойчивости муниципальных юридико-социальных комплексов и эквивалентности частей юридико-социального комплекса друг другу и государственным юридико-социальным комплексам, и принцип полноты правового инструментария и отсутствия дефектов права внутри системы местного самоуправления.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Научное значение диссертационного исследования состоит в выявлении и использовании автором отдельных категорий общенаучного знания в исследованиях муниципального права и муниципальных юридических конструкций, их структуры как' правовых систем и их элементов, в описании основных муниципальных юридических конструкций и эквивалентных им реальных муниципальных систем как целостного взаимодействующего и взаимообусловленного явления (муниципального юридико-социального комплекса). Такой исследовательский подход позволил провести системный научный анализ муниципальных юридических конструкций, а через них и системы местного самоуправления и ее элементов, правовой модели местного самоуправления и российского муниципализма в целом.

Выводы и рекомендации проведенного научного анализа могут быть использованы в дальнейших исследованиях муниципального права и местного самоуправления, в процессе законотворчества и нормотворчества, в правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, объединений муниципальных образований и объединений граждан, созданных для участия в осуществлении местного самоуправления, для реализации инициатив по вопросам местного значения.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса муниципального права, специальных учебных курсов по отдельным аспектам муниципального и смежных отраслей права, включая систему подготовки и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих.

Результаты диссертационного исследования имеют значение для дальнейшей разработки вопросов совершенствования системы местного самоуправления для устойчивого развития городов и других населенных пунктов нашей страны.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и обсуждена на заседании кафедры.

Результаты настоящего диссертационного исследования публиковались автором в монографии, учебных пособиях, более чем в тридцати научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России.

Идеи, положения и выводы работы докладывались автором в выступлениях на различных международных, общероссийских и региональных конференциях, на сессиях Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, парламентских слушаниях, «круглых столах», симпозиумах и семинарах в — годах и легли в основу отдельных положений итоговых документов многих из указанных мероприятий, составили методологическую основу комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вышедшему в году.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами диссертации, отражает логику исследования, состоит из введения, девяти глав, включающих двадцать девять параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Источник: komitet2010.info

Ваш комментарий